《山东省新旧动能转换促进条例》已于2019年7月26日经山东省第十三届人民代表大会常委委员会第十三次会议审议通过，该条例将于2019年10月1日起施行。《山东省新旧动能转换促进条例》紧紧围绕“走在前列，全面开创”目标和我省八大发展战略的部署安排，充分发挥立法引领、推动、规范和保障作用，为推动高质量发展提供“山东方案”，为我省新旧动能转换提供法治保障。有关情况如下：

      一、立法过程

      《山东省新旧动能转换促进条例》是一部引领和推动改革的创设性立法，是全国首部以新旧动能转换为主题，促进高质量发展的地方性法规。2018年11月省十三届人大常委会第七次会议对该《条例》草案进行了初次审议，经省十三届人大常委会四次审议通过，其审议次数之多，也创我省立法之最。由于新旧动能转换立法工作涉及领域广、创新力度大，省人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法，充分发挥立法主导作用，创新工作机制，确保立法工作顺利推进。在立法过程中，省人大常委会法工委会同省司法厅、省发展改革委多次论证和修改，数十易其稿，《条例》草案由常委会初审时的8章72条，精减为通过时不设章节，共30条，使体例结构更加优化，规范内容更加精准，制度创新更加突出。为了进一步提高立法质量和效果，找准新旧动能转换推进过程中的堵点、痛点和难点，提供有效制度供给。省人大常委会法工委坚持开门立法，打出一系列调研论证“组合拳”：

      一是积极回应企业、基层群众关切，精准立法需求。将《条例》草案在山东人大门户网站全文公布，向社会征求意见，印发十六市人大常委会、部分全国和省人大代表、立法联系点征求意见和建议；通过实地调研，听取有关政府部门、企业和基层群众的意见。

      二是借助“外脑”，充分发挥智库作用。对《条例》重大制度设计和争议问题，组织相关法学家、经济学家进行多次研究论证。今年2月中旬，在北京召开立法研讨会，来自全国人大专门委员会、国务院发展研究中心和清华大学、中国人民大学、中国社科院法学所等高校的法学专家对条例修改完善提出了意见和建议。7月初，分别征求了李稻葵、李强、范恒山等国内知名经济学家的意见。

      三是多方面征求意见，确保条例各项规定符合国家和省改革方向。该《条例》草案修改过程中争取了5级部门的支持，征求了全国人大常委会法工委、国家发改委、科技部的意见，提请省委全面依法治省委员会第二次全体会议审议，还报请各位省委常委、副省长以及16市相关领导同志征求意见，并对条例作了修改完善。

      二、立法原则

      一是全面贯彻落实中央决策部署和省委工作安排，立高质量发展之法。习近平总书记来山东视察时，要求山东“腾笼换鸟,凤凰涅槃”,奋力走出一条高质量发展的路子来。《条例》全面贯彻落实中央关于高质量发展的决策部署，将深化“放管服”改革和优化营商环境方针政策、中央经济工作会议精神、外商投资立法、激励干部担当作为政策制度融入到法规中，有效衔接我省出台的支持民营经济发展、优化营商环境等政策措施，增强立法实效性、稳定性和前瞻性。

      二是用改革的视角进行制度构建，立创新创业之法。按照“重大改革要于法有据”的要求，发挥地方立法引领和推动改革的作用，不仅要及时将实践证明行之有效的改革举措上升为法律规范；更要破除制约新旧动能转换的体制机制障碍，引导要素资源配置，激发市场活力，鼓励创新创业。比如《条例》结合国有企业改革、“放管服”改革、考核评价制度改革作了制度安排；同时对有些改革仅作原则性、概括式规定，为下一步的深化改革提供了方向和预留了空间。

      三是坚持问题导向，解放思想，立有效管用之法。（目前，全省新动能增加值占GDP比重由2016年的39%提高到去年的48%，“四新”经济增加值占GDP比重由2016年的20.7%提高到去年的25%左右，新旧动能转换全面起势。）我省新旧动能转换已经全面起势，“四新”经济大幅度增长，支持高质量发展的政策举措正在加快见效，但也有一些领域和一些地方政策传导存在时滞，仍然存在深层次的制度制约。条例在修改过程中对原有的制度设计进行因时因势调整完善，采取“点穴式”、“有几条写几条”的形式，针对问题立法，用立法解决问题，确保制度创新的实施效果。

      三、主要内容及制度创新

      （一）以新发展理念为统领，确立差异化资源配置制度。

多年来，我省产业和能源消费结构偏重，全省能源指标特别是煤耗指标异常紧张。有效破解能源资源、土地空间等传统生产要素的制约，必须充分发挥市场配置资源的决定性作用，“倒逼”企业主动节能降耗，落后产能转型升级。《条例》根据优化存量资源配置和扩大优质增量并举的动能转换思路，对提高要素资源配置效率进行了制度安排：

       一是规定建立健全以用地、用水、能耗、污染物排放等单位资源要素产出效益为导向的企业绩效评价制度（第5条）和亩均效益企业分类评价制度（第24条），提高投入产出效率，推动资源要素向优质高效领域集中。

       二是规定建立用能指标省级统一调配制度和全省统一能耗大数据平台（第5条），为我省目前正在推进的新能源产业大数据中心建设指明了方向，对促进能源消耗总量和强度“双控”目标完成具有重要的推动作用。

       （二）优化传统产业提升、新兴产业培育路径。

我省是经济大省，而产业结构有两个70%的特点，传统产业占整个产业的70%，重化工业占传统产业的70%，加上以燃煤为主的能源结构，要使新旧动能有序转换，必须将“改造提升传统动能”和“培育壮大新动能”协同推进、优势互补。现代产业集群的发展，是振兴实体经济、推动转型升级的重要路径，也是构建现代产业体系的务实举措。因此《条例》对支持产业集群发展规定了具体措施：

       一是明确我省“十强”产业。现代海洋、医养健康是我省两大发展潜力最强劲的产业，也是新动能培育的重点领域，《条例》结合我省实际，规定重点培育“新一代信息技术、高端装备、新能源新材料、现代海洋、医养健康”五大新兴产业；提升传统产业转型升级，发展“高端化工、现代高效农业、文化创意、精品旅游、现代金融服务”五大优势产业（第6条）。

       二是有效衔接我省关于建立“优势产业集群+人工智能”推进机制的工作部署。《条例》规定实施“互联网+”、人工智能、大数据行动计划，加快发展“网络经济、标准经济、品牌经济、融合经济”等新业态，优化品牌建设环境（第6条、第8条），提升产业创新能力和品牌竞争力。

       三是确定产业集群省市统筹、错位发展模式。针对目前各市产业同质化问题，《条例》规定设区的市结合实际选择确定本地区优先发展产业集群，省人民政府根据全省生产力布局予以统筹，并在土地、资金、能耗指标等方面予以重点支持（第7条），以充分发挥产业集群的集聚作用和协同效应。

    （三）激发市场主体活力，推进企业健康发展

       一是细化国资国企改革措施。国有企业在我省经济贡献中占有很重的比例，应当发挥国有企业在新旧动能转换中的引领带动作用，进一步优化国有资本配置，激发内在活力。《条例》确立“国有资本投资负面清单、 监管权力清单和责任清单管理制度”（第9条），对列入清单的事项履行监管权责，未列入清单的事项，原则上由企业自主决策，体现了以管资本为主的国资监管体制改革要求；同时规定国有企业推进混合所有制改革,除国家规定必须保持国有资本控股的企业外,其他企业可以根据实际确定国有股权比例,允许非国有资本控股。（第9条）。

       二是为民营经济发展提供长期稳定的法治保障。民营企业是我省新旧动能转换的重要载体，民营经济占据全省经济“半壁江山”，贡献了全省50%以上的GDP，但是经济总量中的占比、每万人拥有的企业数量来看，与广东、浙江、江苏等省份相比，还存在很大差距。在立法调研中，也有反映民营企业还面临着准入不平等、竞争不平等的隐性壁垒。《条例》相比我省出台的“关于支持民营经济高质量发展的若干意见”，更加注重从权利平等、机会平等的角度进行规定，明确构建亲清新型政商关系，规定“实施市场准入负面清单制度”，在政府招标投标、政府采购、国有产权交易等过程中，不得“设置限制和排斥民营企业的不合理条件”（第10条），坚决破除不合理门槛和限制，打破“卷帘门、玻璃门、旋转门”；同时规范政府有关行为，把好产业、投资政策审查关，规定“公平竞争审查制度”（第10条），防止出台排除、限制竞争的政策措施。《条例》还针对民营企业融资难、融资贵问题，规定建立完善融资风险补偿机制（第25条）。

      （四）实施创新驱动，增强新旧动能转换动力

    “创新是引领发展的第一动力”，这是习近平总书记关于科技创新的重要论述。高质量发展的要义是实现经济发展的质量变革、效率变革和动力变革，科技创新是实现三种变革的核心驱动力。但目前我省仍然存在“独角兽”“瞪羚”企业偏少、科技成果转化激励不足、产教融合度不高等问题。为解决以上问题，《条例》从创新主体、创新投入和体制改革等方面作出规定：

      一是创新产学研合作方式，推动产业技术体系创新。《条例》规定，鼓励以企业为主导建立产业技术创新联盟，引导龙头企业联合中小企业、科研机构和高等学校系统布局创新链，联合实施产业关键共性技术攻关，促进技术开发和转化应用（第12条）；支持科研机构和高等学校科研人员到企业兼职从事研发和成果转化工作（第15条）。

      二是发挥政策集成效能，加大对科技成果转化的财税支持力度。《条例》规定“落实激励企业研发的首台套重大技术装备应用、税前加计扣除、固定资产加速折旧以及企业研发投入后补助等普惠性政策”（第12条），建立创新服务平台，健全科技资源有序开放、安全共享的激励机制（第15条）；完善“知识产权权益分配和奖励制度”（第16条），并按照国家预算管理制度改革要求，科学设计相关财政经费支出制度，规定：“发挥政府在科技投入中的引导和推动作用，积极安排并逐步加大研究与试验发展的财政经费支出。”（第22条）  

      三是创新产教融合机制。在条例征求意见过程中，对人才引进和培养问题，很多意见指出人才培养相对产业发展需求，有效供给不足。《条例》规定高等学校“增设面向新经济、新产业、新技术的学科专业，推动教育和产业统筹融合”（第13条）；同时规定“加大高精尖领军人才、高素质实用型技能人才培养和柔性引才力度”（第27条），促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接。

   （五）营造稳定公平透明、可预期的营商环境。

实践证明，新常态下区域发展在分化，哪个地方的营商环境好，企业投资就往哪里走，哪个地方发展就会更快更有活力。招商引资由过去的拼资源、拼政策、拼减税让利，转变为现在拼服务、拼信用、拼环境。因此，正如习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上讲到的，“营商环境只有更好，没有最好。”通过立法，做好法律上平等、政策上一致、服务上优化的顶层设计，从而营造持久的吸引力和竞争力。《条例》规定:

       一是为打造高效便捷的政务环境，将“放管服”改革举措上升为法律规范。《条例》规定简化行政审批流程，“推行一个窗口受理、集中办理、限时办结、一次办好”（第16条）；推进工商注册便利化，简化企业注销程序，完善企业年报信息信用修复机制（第17条）。

       二是为打造公平正义的法治环境，切实保护平等竞争权利。今年2月，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断。《条例》规定司法信息公开机制，审慎规范采取刑事手段（第19条）；为增强企业信心和预期，加强政务诚信建设，《条例》规定各级人民政府和有关部门应当“全面履行依法订立的合同和作出的政策承诺”（第20条）。

       三是为提升政务服务效率，加强服务平台建设。《条例》规定“建立政务服务平台，推广互联网+政务服务”和公共数据平台服务，解决信息系统彼此割裂、互不联通的“信息孤岛”问题（第16条）；规定建立招商引资专业平台建设，推动精准招商和优质投资项目落地（第18条）。

       （六）为鼓励担当作为、干事创业构建制度体系。

       目前，我省新旧动能转换进入最“吃劲”、爬坡过坎的时候，要拿出敢闯敢试的真功夫，必须营造支持改革、激励创新、风清气正的政治生态。《条例》根据地方立法权限，作出了激励和导向性的规定：

       一是从正面鼓励大胆探索、先行先试，规定“建立区域差异化督导考核制度”，“完善国家工作人员激励机制”，对在新旧动能转换中成效突出或者做出突出贡献的单位和个人给予相应奖励（第28条）。

       二是建立完善容错免责机制。按照“三个区分开来”的原则，将“一个符合、三个有利于、一个前提”的要求融入到法规中，《条例》明确界定容错免责标准，规定“对在推进新旧动能转换工作中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，以及为推动发展的无意过失，导致改革创新未能实现预期目标，但是符合国家和省确定的改革方向，有利于推动高质量发展，决策程序符合法律、法规规定，且未牟取私利或者损害公共利益的单位和个人，应当按照有关规定从轻、减轻和免予追责。”（第29条）同时，规定建立完善澄清保护机制，对“受到不实反映或者诬告陷害的单位和个人，按照程序及时予以纠正，并消除负面影响。”（第29条）